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        政策過程與群眾工作

        2015-02-09 16:49:00來源:大眾網 作者:林學啟
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        政策是政黨或國家在一定歷史時期為實現特定目標任務而規定的行政準則和依據,是政黨和國家管理社會的基本手段。正如毛澤東同志所說:“政策和策略是黨的生命”,“善于把黨的政策變為群眾的行動,善于使我們的每一個運動,每一個斗爭,不但領導干部懂得,而且廣大的群眾都能懂得,都能掌握,這是一項馬克思列寧主義的領導藝術。

          林學啟

          政策是政黨或國家在一定歷史時期為實現特定目標任務而規定的行政準則和依據,是政黨和國家管理社會的基本手段。正如毛澤東同志所說:“政策和策略是黨的生命”,“善于把黨的政策變為群眾的行動,善于使我們的每一個運動,每一個斗爭,不但領導干部懂得,而且廣大的群眾都能懂得,都能掌握,這是一項馬克思列寧主義的領導藝術。我們的工作犯不犯錯誤,其界限也在這里!睆狞h的群眾工作看,把群眾路線體現到政策制定和執行上,用政策促進公平正義、增進人民福祉,是黨的群眾工作的基本要求。

          一、政策過程是踐行群眾路線的過程

          公共管理科學認為,任何政策的制定、執行、反饋、修正、終結都是綜合性系統工程,某個環節的缺失或不足都將導致政策的低效或無效。同時,決策主體對目標、方法的選擇,往往取決于其價值理念。對中國共產黨而言,對人民群眾的立場,不僅影響政策價值取向,也影響政策科學化、民主化、制度化,政策過程是群眾路線的實踐過程。

          就政策制定與執行的政策過程而言,學界一般認為有兩種模式:一是“自上而下”途徑。這種模式的特點是,政策由上層制定,由下層官員執行并付之實踐而生效。二是“自下而上”途徑。這種模式強調政策成功與否依賴于參與政策過程的所有行動者,所有行動者是政策制定的出發點。中國共產黨的政策過程從某種程度上看,是上述兩種模式的綜合或者是綜合性模式。毛澤東同志對這種模式的特征進行了深刻闡述,那就是:“在我黨的一切實際工作中,凡屬正確的領導,必須是從群眾中來,到群眾中去。這就是說,將群眾的意見集中起來,又到群眾中去作宣傳解釋,化為群眾的意見,使群眾堅持下去,見之于行動,并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來,再到群眾中堅持下去。如此無限循環,以形成正確的領導意見,這是基本的領導方法!边@里科學闡述了群眾路線的內容和實施步驟,分析了“從群眾中來,到群眾中去”、“集中起來”、“堅持下去”的領導方法的全過程及其各個環節,強調了黨的基本領導方式,體現了黨的價值追求。黨的政策過程是一個包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監督等方面的動態過程,這與群眾路線的過程是一致的。 

          第一,堅持群眾路線的價值目標是“一切為了群眾”。習近平總書記指出,堅持人民利益高于一切,是共產黨人處理利益問題的根本原則。堅持人民利益高于一切之要義,就是實行群眾路線。這個價值取向和行動準則表現在政策過程中,就是引導群眾理性合法地表達利益要求,這實際上就是界定政策問題或者政策目標的過程。

          第二,堅持群眾路線的基本要求是“一切依靠群眾”。毛澤東同志指出,“要在人民群眾那里學得知識,制定政策,然后再去教育人民群眾!痹谡劦近h的力量來源時,毛澤東同志直接指出,共產黨基本的一條,就是直接依靠廣大革命人民群眾。[4](P581)“一切依靠群眾”,體現了相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的精神。因此,向群眾宣傳和解釋政策,使群眾執行決策,這其實是政策執行的過程。

          第三,堅持群眾路線的工作方式是“從群眾中來”。鄧小平同志指出,“黨的正確的路線、政策是從群眾中來的,是反映群眾的要求的,是合乎群眾的實際的,是實事求是的,是能夠為群眾所接受、能夠動員起群眾的,同時又是反過來領導群眾的,這就叫群眾路線!薄皬娜罕娭衼怼,就是通過調查研究,了解群眾意見和要求,對群眾意見加工、提煉和深化,形成比較正確的、深刻的、系統的意見,從而制定出正確的路線、方針和政策,這實際上是政策制定過程。

          第四,堅持群眾路線的策略方針是“到群眾中去”。毛澤東同志指出:“判斷認識或理論之是否真理,不是依主觀上覺得如何,而是依客觀上社會實踐的結果如何而定! 任何政策都需要在執行過程中經過實踐檢驗得到不斷修正、充實和完善。從群眾路線的角度看,政策在實施過程中接受人民群眾的監督,這實際上是一個政策評估過程;同時,已實施的政策通過實踐檢驗之后,從群眾中集中意見并將結果反饋到群眾中去,這實際是政策評估與反饋。

          因此,無論是“一切為了群眾,一切依靠群眾”,還是“從群眾中來,到群眾中去”,體現了一般政治體系中政治輸入、輸出和反饋的過程。由此可見,黨堅持群眾路線的過程體現了政策過程的一般規律,群眾路線的邏輯結構與政策過程的一般結構具有內在一致性。

          二、政策過程對群眾工作的影響

          對中國共產黨而言,政策過程就是通過群眾路線把觀念形態的政策內容通過一定程序體現人民群眾根本利益,從而實現黨的政策目標的活動過程。黨的群眾工作,從本質上講是把黨的路線方針政策宣傳到群眾心里,化為群眾實際行動,使黨得到人民群眾理解、接受、支持和擁護,使黨的路線方針政策得到貫徹落實的過程,其實就是政策過程。在這個過程中,影響政策有效實施的因素主要有:

          1.政策設計的科學性。一些政策不能達到預期效果,執行中困難重重,在很大程度上與政策本身的缺陷有關,因此,分析政策本身如何影響政策執行,有助于制定更加科學、合理的政策,使政策有效執行。比如,近年來,中央出臺了不少惠民政策,下撥大量資金。但是,一些惠民政策在落實時往往需要地方政府投入一定數量的配套資金。這對于一些財政狀況緊張、甚至發放工資都困難的基層政府來說,無形中增加了工作壓力。不掏錢老百姓說你執行政策打折扣;掏了錢則財政赤字窟窿越來越大。還如,沿黃河岸邊鄉鎮規定,農民使用黃河水要交水費,同時國家政策對這部分農民有補貼,但是據基層干部反映,農民要交的水費很難收繳,總是拖延,而農民補貼一旦發放不及時,就會產生系列不良反應,這種制度設計不但效率低下,而且制造了新的干群矛盾。

          2.政策表達的合理性。一方面,政策的正確性是政策有效執行的根本前提。政策的正確性,除了要求內容正確、方向正確外,還要有科學的理論基礎、嚴密的邏輯關系、科學的規劃程序。據報道,2009年,北京為吸引和鼓勵金融機構來京發展,出臺優惠政策;其中一條是允許金融機構高管人員子女在京參加高考并享受與北京籍考生一樣的待遇。給予北京戶籍考生“低分數線待遇”,這是典型的“不公平”。既讓金融企業高管人員子女分享了低分錄取的特權,損害了教育公平的原則,妨礙了高等教育資源的最優配置,這樣的政策背棄了公平價值。另一方面,政策目標的具體明確性是政策執行有效的關鍵所在。實踐證明,政策目標模糊、或者不可解析、不可衡量,實際上是無效的。諸如,“把農業工作提高到一個新水平”、“切實提高人民健康水平”一類的表述,基本上是無法實證考量的政策口號,充其量是政策的原則性表述。

          3.政策主體的積極性。任何一項政策最終都要靠執行者來實施。執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、對工作的負責、較高的政策和管理水平是政策有效執行的重要條件,F實中的政策變形走樣在一定程度上是政策執行者的素質不高和思想觀念上的錯誤導致。政策執行者缺乏必要的知識和能力,對某項政策理解不透,把握不準其精神實質,導致政策在傳達、宣傳、執行中的失真、失當、失誤。

          4.政策對象的配合性。從管理科學看,政策對象又叫目標團隊。政策能否達到預期目的,有時候不是政策制定者一廂情愿的事情,而在一定程度上取決于目標團體的態度。目標團體順從、接受政策,政策執行就會成功;目標團體不順從或者部分順從,都會加大政策執行的難度。近年來,廈門、大連、寧波、昆明等PX項目屢屢被抵制,原因之一就是,我國許多公眾缺乏對PX相關信息的了解,缺乏對企業和地方環保承諾的信任,猝然接觸PX,催生恐慌心理,出現各種抵制“風波”在所難免。這就要求制定政策的同時,要擴大人民群眾對政策的知情權,以利于民眾對政策的服從和接受。

          上述影響政策效果的因素,在政策過程中或單獨或綜合發揮著作用,從而影響著群眾工作效果。

          三、政策過程的有效實施

          綜合以上分析,政策過程與黨的群眾工作成正相關關系,執行黨的政策的效果一定程度上體現群眾工作能力的高低。中國共產黨人在長期革命、建設和改革過程中,積累了制定實施政策的豐富經驗,為新形勢下做好群眾工作提供了基本路徑選擇。   

          (一)強化政策宣傳

          政策順利實施的前提條件是讓目標群體(人民群眾)對黨的政策知情,因此,必須注意政策宣傳工作。毛澤東同志指出:“善于把黨的政策變為群眾的行動,善于使我們的每一個運動、每一次斗爭,不但領導干部懂得,而且廣大群眾都能懂得、都能掌握,這是一項馬克思主義的領導藝術!睙o論政策多么完美,如果只掌握在領導者手中,不為群眾所掌握,那也是無法實施的。鄧小平同志在建國初期指出,“宣傳工作就是一切革命工作的糧草,革命工作沒有宣傳是不行的!焙\濤同志在黨的十七屆五中全會上指出,“要在密切聯系群眾上下功夫,深入基層、深入群眾,深入淺出宣傳黨的路線方針政策,把實際情況和工作部署講清楚,了解群眾疾苦,了解群眾所思、所盼、所憂,做到人對人、面對面、手拉手、心連心做群眾工作!笨梢,通過強化政策宣傳,讓廣大黨員干部了解和深刻認識黨的各項方針政策,是黨的方針政策得以正確、順利貫徹實施的重要前提和行之有效的方法。   

          (二)重視政策實驗

           政策實驗體現了馬克思主義認識論的要求。政策實驗既是認識的基本來源,也是檢驗政策是否正確的標準。在改革開放過程中,鄧小平同志明確指出:“在全國的統一方案沒拿出來以前,可以先從局部做起,從一個地區、一個行業做起,逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵他們進行這種試驗。試驗中間會出現各種矛盾,我們要及時發現和克服這些矛盾。這樣我們才能進步得比較快!敝匾曊邔嶒灴梢员苊鈸p失,少走彎路。當前,落實黨的十八屆三中全會精神,深化各方面改革,同樣要重視政策試驗。2014年3月5日,習近平總書記在十二屆全國人大二次會議上海代表團指出,要大膽闖、大膽試、自主改,盡快形成一批可復制、可推廣的新制度,加快在促進投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規范等方面先試出首批管用、有效的成果。這就告訴我們,在推行一種新的政策措施之前,一定要先在某些地區、部門進行試驗,以取得具體經驗,為有效貫徹落實政策做充分準備。

          (三)進行實踐檢驗

          早在1948年2月27日,毛澤東同志就指出:“人們的實踐,特別是革命政黨和革命群眾的實踐,沒有不同這種或那種政策相聯系的。因此,在每一行動之前,必須向黨員和群眾說明我們按情況規定的政策。否則,黨員和群眾就會脫離我們政策的領導而盲目行動,執行錯誤的政策!眲⑸倨嫱疽仓赋觯骸皥绦姓呔褪菍嵺`,在實踐中間調查研究,在實踐中間認識客觀世界,在實踐中間發現新的問題,制定新的政策,所以,重要的問題在于執行,在于實踐!绷暯娇倳浿赋,我們要堅持黨的群眾路線,堅持人民主體地位,時刻把群眾安危冷暖放在心上,及時準確了解群眾所思、所盼、所憂、所急,把群眾工作做實、做深、做細、做透。要正確處理最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益、不同群體特殊利益關系,切實把人民利益維護好、實現好、發展好。要認真貫徹落實中央各項惠民政策,把好事辦好、實事辦實,讓群眾時刻感受到黨和政府的關懷。凡是經過貫徹執行,促進了社會進步和生產力的發展,并得到群眾擁護的政策,就是正確的政策,否則就是錯誤的政策。通過實踐,不僅可以檢驗政策,還可以不斷充實和完善政策,若在執行中發現問題和不足,則需予以修正和彌補,促進政策質量的提高,以期政策問題的最終解決。正是從這個意義上說,實踐是檢驗政策正確與否的唯一途徑。  

          (四)搞好隊伍建設

          西方學者利普斯基認為,基層官員沒有權力制定任何政策,但卻經常迫于民眾需求,作出許多影響民眾權益的決定。當前,部分黨員干部不認真學習研究黨的方針政策,缺乏學習理論、研究政策的熱情和興趣,工作憑習慣、靠經驗或憑個人好惡發號施令,搞“政策截留”、“政策封鎖”等行為,影響黨的路線方針政策落地生根,造成干群關系緊張,屢屢發生在各地的野蠻拆遷等侵犯群眾利益的事件發生,或多或少都有部分領導干部或明或暗的參與。毛澤東同志早就指出,“政治路線確定之后,干部就是決定的因素。因此,有計劃地培養大批的新干部,就是我們的戰斗任務!痹谌嫔罨母锏谋尘跋,黨承擔的任務更為繁重更為艱巨,群眾對黨員干部的期待與要求更高。干部隊伍建設,不僅關系著黨的形象,更關系著改革能否按照既定時間表與路線圖順利推進,關系著兩個百年奮斗目標能否順利實現。

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